Por Reglamento se entiende la norma escrita que posee rango
inferior a la ley dictada por la Administración Pública.
Por rango inferior a la ley hay que entender,
que aunque sea posterior el reglamento no puede derogar a la ley. Pero toda norma con rango de ley sí puede derogar un reglamento.
No hay materias reservadas a la potestad reglamentaria, la ley puede regular cualquier materia regulada anteriormente
por el reglamento.
Según el principio de reserva
de ley.
- Existe reserva material de ley, comprendiendo las
materias para las que exige la Constitución una regulación por norma, con
rango de ley y que no pueden, por tanto, ser reguladas por normas
reglamentarias, aunque no lo haga la ley.
- Existe reserva formal de ley, que significa que
cualquier materia, cuando es regulada por ley ya no puede serlo por un
reglamento.
La diferencia entre los reglamentos y los actos
administrativos generales, está en que el reglamento es una norma general,
abstracta, no referida a administrados concretos, como los actos
administrativos.
Esta imposibilidad no impide que existan reglamentos específicos para grupos concretos de administrados. Así, se ha buscado en otros criterios la diferencia
entre reglamento y acto administrativo general (que también puede ir dirigido a
un grupo de administrados), tal como el de la no
consunción, según lo cual el reglamento es una norma y por eso no se agota
por una sola aplicación ni por muchas; por contra, el acto administrativo
general, por numeroso que sea el grupo al se dirige, se extingue en una sola aplicación, .
En
función de su relación con la ley, las clases de reglamentos según las materias que regulan y la
autoridad de la que emanan serán:
a) Por su relación con la ley
Podemos clasificar los reglamentos, lo mismo que la
costumbre, en extra legem, secundum legem y contra legem, que se corresponden
con reglamentos independientes, ejecutivos y de necesidad.
-
Los reglamentos independientes regulan materias sobre las
que la Constitución ha previsto reserva reglamentaria. Serían los que regulan materias no sujetas a reserva material ni a reserva
formal de ley.
-
Los reglamentos ejecutivos desarrollan y complementan una
ley, esto es así normalmente porque la ley misma ha previsto un reglamento de estas
características. Es requisito procedimental de estos reglamentos el informe
preceptivo del Consejo de Estado, dirigido a controlar la
fidelidad del reglamento con la ley que desarrolla.
-
Los reglamentos de necesidad los dicta la Administración
para hacer frente a una situación extraordinaria. Surazón de ser está
en la gravedad de las situaciones ante las que la Administración puede
dictar normas al margen de los procedimientos comunes para afrontarlas.
b) Por razón de la materia
Se distingue entre reglamentos administrativos
y reglamentos jurídicos.
-
Reglamentos administrativos. Regulan la organización
administrativa y los dictados en el ámbito de la relación existente entre
la Administración y determinados ciudadanos.
-
Reglamentos jurídicos. Establecen derechos o deberes en el
ámbito de la relación de supremacía general, que es la establecida entre la
Administración y el conjunto de los ciudadanos.
c) Por su origen
Por razón de la Administración que los dicta, los
reglamentos se clasifican en estatales, autonómicos, locales,
institucionales y corporativos.
-
Los reglamentos estatales de mayor jerarquía son los que dicta el
Gobierno, -al que el art. 97 Constitución atribuye el ejercicio de la potestad
reglamentaria-, y que revisten la forma de “Real Decreto”. Subordinados a éstos
y a las Ordenes de las Comisiones Delegadas del Gobierno, están los Reglamentos
de los Ministros, con la forma de Orden Ministerial, en las materias
propias de su ministerio; y los reglamentos de las Autoridades inferiores,
que revestirán la forma de Resolución, Instrucción o Circular.
-
Los reglamentos de las Comunidades Autónomas se denominan de la misma
forma: Decretos, del Consejo de Gobierno o Gobierno de la
Comunidad Autónoma; Ordenes de los Consejeros.
-
En cuanto a los reglamentos de los Entes Locales, la Ley de Bases de
Régimen Local, LBRL, de 1985, distingue entre el Reglamento orgánico de cada Entidad,
por el que ésta se autoorganiza y las Ordenanzas locales, que son normas de
eficacia externa competencia del Pleno de la Entidad, así como los Bandos, que
el Alcalde puede dictar en materias de su competencia.
- Los reglamentos de Entes institucionales y los
reglamentos de Entes corporativos, están subordinados a los reglamentos
de los Entes territoriales.
El Procedimiento
de elaboración de los reglamento a seguir para la aprobación de los reglamentos estatales lo regula la Ley del Gobierno de 1997:
- Se incoa expediente, en el que figurarán
los antecedentes (estudios e informes previos), que garanticen la
legalidad, acierto y la oportunidad del reglamento a aprobar, y que deberá
someterse a la decisión del órgano titular de la potestad reglamentaria, así
como la tabla de vigencias, una relación de disposiciones que se derogarán o
que permanecerán en vigor.
- El
proyecto se somete a informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio
que corresponda, exigiéndose el dictamen del Ministerio para las
Administraciones Públicas cuando el proyecto trate sobre temas de organización,
personal o procedimiento administrativo.
- Si el
texto afecta a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les
dará audiencia en un plazo no inferior a 15 días hábiles,
directamente o a través de organizaciones que los representen.
- Los
reglamentos que deban ser aprobadas por el Gobierno o por sus Comisiones Delegadas
se remitirán con 8 días de antelación a los demás Ministerios convocados, para
que formulen las pertinentes observaciones que estimen.
A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse de los informes, dictámenes y aprobaciones previos preceptivos, cuantos
estudios y consultas sean convenientes para garantizar el acierto y la
legalidad del texto.
Los reglamentos deberán ir acompañados de un informe
sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el
mismo.
En el procedimiento para la aprobación de los reglamentos y ordenanzas locales, se
pone el acento en la participación popular. Una vez aprobado el texto por
el Pleno de la Corporación, se somete a información pública y audiencia de los
interesados, en un plazo mínimo de 30 días, para que puedan formular reclamaciones o
sugerencias. Después viene el
trámite de la aprobación definitiva por el Pleno de la Corporación, donde se
resolverán las reclamaciones y sugerencias que se planteen, incorporándolas al
texto definitivo o no. Una y otra aprobación requieren mayoría absoluta del número de miembros de la Corporación cuando se trate de:
-el
Reglamento orgánico de la Corporación
-los planes y ordenanzas urbanísticos y
-las ordenanzas tributarias.
Supuesta
la validez de un reglamento por haberse observado el procedimiento de
elaboración, su eficacia se condiciona a la publicación, que determina el momento de su entrada en vigor.
Los decretos y demás disposiciones
administrativas, para que produzcan
efectos jurídicos de carácter general, habrán de publicarse en el "Diario Oficial del
Estado" y, conforme a lo dispuesto en el art. 1º del
Código Civil, entrarán en vigor.
Según el Código
Civil la entrada en vigor tendrá lugar a los 20 días de la
publicación, salvo que la norma determine otro plazo. El plazo se inicia el
día de la publicación en el BOE y, en el caso de los reglamentos de
las Comunidades Autónomas, el día de la publicación en el Boletín o Diario de
la Comunidad.
La
publicación de las ordenanzas locales será en el Boletín Oficial de la
Provincia y no entra en vigor hasta la completa publicación de su
texto y que haya transcurrido el plazo de 15 días desde que el mismo sea recibido
por la Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma respectiva.
El reglamento es eficaz
a partir de su publicación y puede ser
derogado por la misma autoridad que lo dictó, que también puede proceder a su
modificación parcial.
Lo que no se puede hacer ni por parte de la autoridad que lo dictó ni
por otra superior es derogar el reglamento para un caso concreto, es decir,
establecer excepciones privilegiadas en favor de persona determinada. Es la regla de inderogabilidad singular de los
reglamentos por la que las resoluciones administrativas de carácter particular
no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque
aquéllas tengan grado igual o superior a éstas.
En cuanto al control de los
reglamentos ilegales, la
vulneración de los límites a que está sujeta la aprobación de los reglamentos
origina su invalidez. La invalidez de los
reglamentos lo es siempre en su grado máximo, nulidad absoluta o
de pleno derecho. Por tanto se impone la nulidad de pleno derecho de “las
disposiciones administrativas que vulneran la Constitución, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias
reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”.