Los derechos de los ciudadanos se encuentran protegidos frente a la actuación de las
Administraciones Públicas por medio de elementos tanto de carácter reactivo (como el sistema de
recursos administrativos o el control de jueces y tribunales), como
preventivo, a través del procedimiento administrativo, siendo éste la expresión del sometimiento de la Administración Pública a la Ley y
al Derecho, según consta del artículo 103 de la Constitución, segun el cual:
La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la
función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema
de incompatibilidades y
las garantías para la imparcialidad en el
ejercicio de sus funciones.
En 2013 se elabora informe por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas partiendo del convencimiento de es inherente a una economía competitiva, unas eficientes Administraciones Públicas , transparentes y ágiles.
En 2014 el Programa nacional de reformas de España recoge
la aprobación de nuevas leyes administrativas, con ello se pretende impulsar y racionalizar la actuación de las instituciones y
entidades del poder ejecutivo con vistas a la mejorar de la eficiencia en el uso de todos los recursos
públicos e incrementar su productividad.
Los defectos tradicionalmente atribuidos a las Administraciones Públicas españolas
obedecen a causas varias. El marco normativo en el que se desenvolvía la actuación pública
propiciaba lerrores, duplicidades e ineficiencias, en procedimientos
administrativos complejos que podían, en ocasiones, generar problemas
de inseguridad jurídica.
Se necesitaba pues una
reforma integral para superar estas deficiencias, era preciso aclarar y ordenar cómo debía
organizarse y cómo debían ser las relaciones con las Administraciones Públicas, tanto externamente, en relación con los
ciudadanos y empresas; e internamente, con el resto de instituciones del Estado.
En
consecuencia se propuso una reforma del ordenamiento jurídico
público, articulando la reforma en dos ejes fundamentales: las relaciones «ad extra» (exterior) y «ad
intra» (interior) de las Administraciones Públicas. Se impulsan para ello simultáneamente
dos leyes que se erigirían en los pilares sobre los que se asentará el
Derecho administrativo español:
-la Ley de Régimen Jurídico del Sector
Público.
Se establece ahora una regulación completa
y sistemática de las relaciones «ad extra», Administración-administrados, entre las Administraciones y los
administrados, que se hace efectiva en lo referente a autotutela
y se dictan actos administrativos que vienen a incidir directamente en el marco jurídico elativo a los interesados.
También incide en lo relativo a la potestad reglamentaria y en cuanto a la iniciativa legislativa.
Quedaba de esta forma reunido un cuerpo
legislativo único para la regulación de las relaciones «ad extra» de las
Administraciones con los ciudadanos. Se había construido una ley administrativa de referencia que
había de complementarse con lo previsto en normativa presupuestaria
respecto de las actuaciones de las Administraciones Públicas, destacando lo previsto en:
- la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera;
- la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria,
y
- la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
La
Constitución de 1978 recoge en su título IV, «Del Gobierno y la
Administración», los rasgos propios que diferencian al Gobierno de la Nación de
la Administración. El Gobierno se decanta como un órgano eminentemente político, su función es la de gobernar, el ejercicio de la potestad
reglamentaria y la dirección de la Administración. Se establece así la
subordinación de la Administración a la dirección del Gobierno de la Nación.
En el artículo 103 de la Carta Magna se establecen los principios que deben regir
la actuación de las Administraciones Públicas, destacando la
eficacia y la legalidad. Se impone el sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho.
La materialización de estos principios lleva a una serie de cauces formales para garantizar el equilibrio entre la eficacia de la actuación de la Administración y la salvaguarda de los derechos de los
administrados, los ciudadanos y las empresas, en condiciones básicas e
igualitarias en cualquier parte del territorio nacional, con independencia de la
Administración con la que establezcan las relaciones sus titulares.
Estas
actuaciones «ad extra» de la Administración cuentan con expresa mención en
el artículo 105 de la Constitución, según el cual la Ley regulará la
audiencia de los ciudadanos,
- en forma directa o a través de las organizaciones y/o
asociaciones que la Ley reconozca,
- en el procedimiento de elaboración de las
disposiciones administrativas que les afecten,
- así como el procedimiento a
través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando la audiencia a los interesados,
cuando proceda.
A ello cabe
añadir que el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española
atribuye al Estadola competencia para regular el
procedimiento administrativo común, entre otros aspectos, sin perjuicio de las especialidades
derivadas de la organización de las Comunidades Autónomas, y del
sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.
Artículo 149
1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
1.ª La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
2.ª Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.
3.ª Relaciones internacionales.
4.ª Defensa y Fuerzas Armadas.
5.ª Administración de Justicia.
6.ª Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.
7.ª Legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas.
8.ª Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del derecho, con respeto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial.
9.ª Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.
10.ª Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
11.ª Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación de crédito, banca y seguros.
12.ª Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.
13.ª Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
14.ª Hacienda general y Deuda del Estado.
15.ª Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.
16.ª Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos.
17.ª Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.
18.ª Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de los funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.
19.ª Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas.Ver Ley 3/2001, 26 marzo, de Pesca Marítima del Estado («B.O.E.» 28 marzo).
20.ª Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas; puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.
21.ª Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.
22.ª La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.
23.ª Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.
24.ª Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.
25.ª Bases del régimen minero y energético.
26.ª Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.
27.ª Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas.
28.ª Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas.
29.ª Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica.
30.ª Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.
31.ª Estadística para fines estatales.
32.ª Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.
2. Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas.
3. Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.
De acuerdo
con el marco constitucional descrito, la Ley 39/ 2015 regula los derechos y
las mínimas garantías que corresponden a los ciudadanos con respecto a su relación con la
actividad Administrativa, ya sea en su vertiente del ejercicio de la potestad de
autotutela, como potestad reglamentaria e iniciativa legislativa.
El procedimiento administrativo vendría a ser el conjunto ordenado
de trámites y de actuaciones realizadas formalmente que siguen el cauce legalmente
previsto, expresar la voluntad de la
Administración o para dictar un acto administrativo.
Con esta regulación no se agotan las competencias
estatales ni autonómicas para establecer especialidades «ratione materiae», en razón de la materia, o
para concretar extremos como el órgano competente para resolver, su carácter común resulta aplicable a todas las Administraciones
Públicas y respecto a todas sus actuaciones. Así lo reconocel el
Tribunal Constitucional en su jurisprudencia, considerando que la regulación
del procedimiento administrativo común por el Estado no obsta para que las
Comunidades Autónomas dicten las necesarias normas de procedimiento para la
aplicación de su Derecho sustantivo, siempre que se respeten las reglas que,
por ser competencia exclusiva del Estado, integran el concepto de Procedimiento
Administrativo Común un carácter básico.
El concepto de procedimiento administrativo ha evolucionado y se ha ido adaptando a la
forma de actuación de las Administraciones Públicas, al contexto histórico y a la realidad
social. La Ley de Azcárate, de 19 de octubre de 1889, fue la primera regulación completa o general del procedimiento administrativo en el ordenamiento jurídico español, es la contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.
Años más tarde la Constitución de 1978 presenta un nuevo concepto de
Administración, plenamente sometida a la Ley y al Derecho, como significado y expresión democrática de la voluntad popular. Consagra su carácter
instrumental poniéndola al servicio de los intereses generales de forma objetiva y bajo
la dirección del Gobierno, que políticamente responde por su gestión.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
vendría a representar un hito en el nuevo
marco constitucional, la clave de la evolución del Derecho Administrativo. Incorporó avances significativos en las
relaciones Administraciones - administrados mejorando el
funcionamiento y proporcionando una mayor garantía en los
derechos de los ciudadanos frente a la potestad de autotutela de la
Administración, cuyo elemento de cierre se encuentra en la revisión judicial de
su actuación por ministerio del artículo 106 del texto fundamental.
La Ley 4/1999, de 13 de enero, modifica la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
y reformula aspectos sustanciales del procedimiento administrativo, tales como:
- el silencio administrativo
- el sistema de revisión de actos administrativos o
- el régimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones, lo que
permitió aumentar la seguridad jurídica de los interesados.
El
desarrollo de las TIC, tecnologías de la información y comunicación, vino a afectar profundamente a la forma y contenido en las relaciones de
la Administración / ciudadanos y las empresas.
Si bien la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ya se hace eco del impacto de las nuevas tecnologías en las relaciones con la Administración,
pero fue la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los
ciudadanos a los Servicios Públicos, la que les diera carta de
naturaleza legal, pues establece el derecho de los ciudadanos a relacionarse
con las Administraciones Públicas electrónicamente. También establece la obligación de
las Administraciones para dotarse de los medios y sistemas preciso para que pudiera ejercerse ese derecho.
La tramitación electrónica
debe constituir la actuación habitual de las Administraciones. Hay que tener en cuenta que una
Administración sin papel, que se base en un funcionamiento electrónico
íntegramente sirve mejor a los principios de eficacia y eficiencia, pues ahorra
costes a ciudadanos y empresas, y refuerza las garantías de los
interesados.
La constancia de documentos y actuaciones en un archivo
electrónico facilita el cumplimiento de las obligaciones de transparencia, ya que
permite ofrecer a los interesados información
- puntual,
- ágil y
- actualizada .
La regulación de las relaciones en forma electrónica con la Administración venía sufriendo problema de
dispersión normativa y superposición de distintos regímenes jurídicos, lo que no
siempre resultaba coherente, ni era coherentes entre sí, entre los distintos regímenes jurídicos, todo lo cual explica la sucesiva aprobación de
normas con incidencia en la misma materia, entre ellas:
- Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre
acceso a las actividades de servicios y su ejercicio
- Ley 20/1013, de 9 de
diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
Resultaba indispensable, clave, contar con una nueva Ley para sistematizar
toda la normativa relativa al procedimiento administrativo, que clarificase e
integrase el contenido de la
y profundizase en la
agilización de los procedimientos administrativos con un pleno funcionamiento electrónico, lo que revertiría en un mejor cumplimiento de los principios constitucionales que deben regir en las Administraciones Públicas de
eficacia y seguridad jurídica.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ha tenido una vigencia de
más de veinte años en el seno de la
Comisión Europea y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos. Se ha avanzado en la mejora de la producción normativa («Better
regulation» y «Smart regulation»).
Los distintos informes internacionales en
la materia persiguen la regulación inteligente como un marco jurídico de calidad,
lo que permite alcanzar el objetivo regulatorio a la vez que incentiva y dinamiza la actividad económica, permitiendo simplificar
los procesos y reducir cargas administrativas. Para tal cuestión resulta básico un
adecuado análisis de impacto de las normas de forma continua, tanto ex ante
como ex post, así como la participación de los ciudadanos y empresas en los
procesos de elaboración normativa, ya que sobre los mismos recae el cumplimiento de
las leyes.
La Ley 17/2009, de 23 de noviembre, y la Ley 2/2011, de 4 de marzo, significaron un avance
en la implantación de los principios de buena regulación (destacando lo referente a actividades económicas).
La
Ley 20/2013, de 9 de diciembre, daba pasos adicionales importantes, poniendo a disposición de los ciudadanos la
información con relevancia jurídica propia del procedimiento de elaboración de
normas.
Era preciso contar con una nueva regulación para terminar con la dispersión
normativa existente, y para reforzar
- la participación ciudadana,
- la seguridad jurídica
y
- la revisión del ordenamiento.
Con La Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas se establece por vez primera
en una ley, las bases para el desarrollo de la
iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones
Públicas, con lo que se aseguba su ejercicio, de acuerdo con los principios
de:
- buena regulación,
- garantizar de modo adecuado la audiencia y participación
de los ciudadanos en la elaboración de las normas y
- lograr la predictibilidad y
evaluación pública del ordenamiento
Todo ello se presentaba imprescindible en el derecho
constitucional para proporcionar la seguridad jurídica. Crucial
en un Estado descentralizado territorialmente, en el que coexisten
tres niveles de Administración territorial que proyectan su actividad normativa
sobre espacios subjetivos y geográficos en muchas ocasiones coincidentes; y con
esta regulación se siguen las recomendaciones que en esta materia ha formulado
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en su
informe emitido en 2014 «Spain: From Administrative Reform to Continous
Improvement».