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Sobre la evolución del Derecho administrativo y los procedimientos en la Administración Pública



Imagen relacionadaLos derechos de los ciudadanos se encuentran protegidos frente a la actuación de las Administraciones Públicas por medio de elementos tanto de carácter reactivo (como el sistema de recursos administrativos o el control de jueces y tribunales), como preventivo, a través del procedimiento administrativo, siendo éste la expresión del sometimiento de la Administración Pública a la Ley y al Derecho, según consta del artículo 103 de la Constitución, segun el cual:
 
La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y 
las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.

En 2013 se elabora informe por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas partiendo del convencimiento de es inherente a una economía competitiva, unas eficientes Administraciones Públicas , transparentes y ágiles.

En 2014 el Programa nacional de reformas de España recoge la aprobación de nuevas leyes administrativas, con ello se pretende impulsar y racionalizar la actuación de las instituciones y entidades del poder ejecutivo con vistas a la mejorar de la eficiencia en el uso de todos los recursos públicos e incrementar su productividad.

 Los defectos tradicionalmente atribuidos a las Administraciones Públicas españolas obedecen a causas varias. El marco normativo en el que se desenvolvía la actuación pública propiciaba lerrores, duplicidades e ineficiencias, en procedimientos administrativos complejos que podían, en ocasiones, generar problemas de inseguridad jurídica. 

Se necesitaba pues una reforma integral para superar estas deficiencias, era preciso aclarar y ordenar cómo debía organizarse y cómo debían ser las relaciones con las Administraciones Públicas, tanto externamente, en relación con los ciudadanos y empresas; e internamente, con el resto de instituciones del Estado.

Imagen relacionadaEn consecuencia se propuso una reforma del ordenamiento jurídico público, articulando la reforma en dos ejes fundamentales: las relaciones «ad extra» (exterior) y «ad intra» (interior) de las Administraciones Públicas. Se impulsan para ello simultáneamente dos leyes que se erigirían en los pilares sobre los que se asentará el Derecho administrativo español: 

-la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

Se establece ahora una regulación completa y sistemática de las relaciones «ad extra», Administración-administrados, entre las Administraciones y los administrados, que se hace efectiva  en lo referente a autotutela y se dictan actos administrativos que vienen a incidir directamente en el marco jurídico elativo a los interesados. 

También incide en lo relativo a la potestad reglamentaria y en cuanto a la iniciativa legislativa. 

Quedaba de esta forma reunido un cuerpo legislativo único para la regulación de las relaciones «ad extra» de las Administraciones con los ciudadanos. Se había construido una ley administrativa de referencia que había de complementarse con lo previsto en normativa presupuestaria respecto de las actuaciones de las Administraciones Públicas, destacando lo previsto en:

- la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera; 
- la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y 
- la Ley de Presupuestos Generales del Estado.


La Constitución de 1978 recoge en su título IV, «Del Gobierno y la Administración», los rasgos propios que diferencian al Gobierno de la Nación de la Administración. El Gobierno se decanta como un órgano eminentemente político, su función es la de gobernar, el ejercicio de la potestad reglamentaria y la dirección de la Administración. Se establece así la subordinación de la Administración a la dirección del Gobierno de la Nación.

En el artículo 103 de la Carta Magna se establecen los principios que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, destacando la eficacia y la legalidad. Se impone el sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho. 

La materialización de estos principios lleva a una serie de cauces formales para garantizar el equilibrio entre la eficacia de la actuación de la Administración y la salvaguarda de los derechos de los administrados, los ciudadanos y las empresas, en condiciones básicas e igualitarias en cualquier parte del territorio nacional, con independencia de la Administración con la que establezcan las relaciones sus titulares.

Estas actuaciones «ad extra» de la Administración cuentan con expresa mención en el artículo 105 de la Constitución, según el cual la Ley regulará la audiencia de los ciudadanos,

- en forma directa o a través de las organizaciones y/o asociaciones que la Ley reconozca, 
- en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten, 
- así como el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando la audiencia a los interesados, cuando proceda.

A ello cabe añadir que el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española atribuye al Estadola competencia para regular el procedimiento administrativo común, entre otros aspectos, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización de las Comunidades Autónomas, y del sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.

Artículo 149


1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

1.ª La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.


2.ª Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.

3.ª Relaciones internacionales.


4.ª Defensa y Fuerzas Armadas.

5.ª Administración de Justicia.

6.ª Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.

7.ª Legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas.

8.ª Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del derecho, con respeto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial.

9.ª Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.

10.ª Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.

11.ª Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación de crédito, banca y seguros.

12.ª Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.

13.ª Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

14.ª Hacienda general y Deuda del Estado.

15.ª Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.

16.ª Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos.

17.ª Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.

18.ª Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de los funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.

19.ª Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas.
Ver Ley 3/2001, 26 marzo, de Pesca Marítima del Estado («B.O.E.» 28 marzo).

20.ª Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas; puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.

21.ª Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.

22.ª La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.

23.ª Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.

24.ª Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.

25.ª Bases del régimen minero y energético.

26.ª Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.

27.ª Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas.

28.ª Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas.

29.ª Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica.

30.ª Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

31.ª Estadística para fines estatales.

32.ª Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.

 
2. Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas.
 
3. Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.




De acuerdo con el marco constitucional descrito, la Ley 39/ 2015 regula los derechos y las mínimas garantías que corresponden a los ciudadanos con respecto a su relación con la actividad Administrativa, ya sea  en su vertiente del ejercicio de la potestad de autotutela, como potestad reglamentaria e iniciativa legislativa.

El procedimiento administrativo vendría a ser el conjunto ordenado de trámites y de actuaciones realizadas formalmente que siguen el cauce legalmente previsto, expresar la voluntad de la Administración o para dictar un acto administrativo. 

Con esta regulación no se agotan las competencias estatales ni autonómicas para establecer especialidades «ratione materiae», en razón de la materia, o para concretar extremos como el órgano competente para resolver, su carácter común resulta aplicable a todas las Administraciones Públicas y respecto a todas sus actuaciones. Así lo reconocel el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia, considerando que la regulación del procedimiento administrativo común por el Estado no obsta para que las Comunidades Autónomas dicten las necesarias normas de procedimiento para la aplicación de su Derecho sustantivo, siempre que se respeten las reglas que, por ser competencia exclusiva del Estado, integran el concepto de Procedimiento Administrativo Común un carácter básico.
 
Resultado de imagen de procedimiento administrativo gif interactivosEl concepto de procedimiento administrativo ha evolucionado y se ha ido adaptando a la forma de actuación de las Administraciones Públicas, al contexto histórico y a la realidad social. 

La Ley de Azcárate, de 19 de octubre de 1889, fue la primera regulación completa o general del procedimiento administrativo en el ordenamiento jurídico español, es la contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.
 
Años más tarde la Constitución de 1978 presenta un nuevo concepto de Administración, plenamente sometida a la Ley y al Derecho, como significado y expresión democrática de la voluntad popular. Consagra su carácter instrumental poniéndola al servicio  de los intereses generales de forma objetiva y bajo la dirección del Gobierno, que políticamente responde por su gestión. 

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, vendría a representar un hito en el nuevo marco constitucional, la clave de la evolución del Derecho Administrativo. Incorporó avances significativos en las relaciones Administraciones - administrados mejorando el funcionamiento y proporcionando una mayor garantía en los derechos de los ciudadanos frente a la potestad de autotutela de la Administración, cuyo elemento de cierre se encuentra en la revisión judicial de su actuación por ministerio del artículo 106 del texto fundamental.

- el silencio administrativo
- el sistema de revisión de actos administrativos o 
- el régimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones, lo que permitió aumentar la seguridad jurídica de los interesados.

El desarrollo de las TIC, tecnologías de la información y comunicación, vino a afectar profundamente a la forma y contenido en las relaciones de la Administración / ciudadanos y las empresas.

Si bien la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ya se hace eco del impacto de las nuevas tecnologías en las relaciones con la Administración, pero fue la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, la que les diera carta de naturaleza legal, pues  establece el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas electrónicamente. También establece la obligación de las Administraciones para dotarse de los medios y sistemas preciso para que pudiera ejercerse ese derecho. 

La tramitación electrónica debe constituir la actuación habitual de las Administraciones. Hay que tener en cuenta que una Administración sin papel, que se base en un funcionamiento electrónico íntegramente sirve mejor a los principios de eficacia y eficiencia, pues ahorra costes a ciudadanos y empresas, y refuerza las garantías de los interesados. 

La constancia de documentos y actuaciones en un archivo electrónico facilita el cumplimiento de las obligaciones de transparencia, ya que permite ofrecer a los interesados información

- puntual, 
- ágil y 
- actualizada .

La regulación de las relaciones en forma electrónica con la Administración venía sufriendo problema de dispersión normativa y superposición de distintos regímenes jurídicos, lo que no siempre resultaba coherente, ni era coherentes entre sí, entre los distintos regímenes jurídicos, todo lo cual explica la sucesiva aprobación de normas con incidencia en la misma materia, entre ellas:

- Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio
- Ley 20/1013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.


Resultaba indispensable, clave, contar con una nueva Ley para sistematizar toda la normativa relativa al procedimiento administrativo, que clarificase e integrase el contenido de la


y profundizase en la agilización de los procedimientos administrativos con un pleno funcionamiento electrónico, lo que revertiría en un mejor cumplimiento de los principios constitucionales que deben regir en las Administraciones Públicas de eficacia y seguridad jurídica.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ha tenido una vigencia de más de veinte años en el seno de la Comisión Europea y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. Se ha avanzado en la mejora de la producción normativa («Better regulation» y «Smart regulation»). 

Los distintos informes internacionales en la materia persiguen la regulación inteligente como un marco jurídico de calidad, lo que permite alcanzar el objetivo regulatorio a la vez que incentiva y dinamiza la actividad económica, permitiendo simplificar los procesos y reducir cargas administrativas. Para tal cuestión resulta básico un adecuado análisis de impacto de las normas de forma continua, tanto ex ante como ex post, así como la participación de los ciudadanos y empresas en los procesos de elaboración normativa, ya que sobre los mismos recae el cumplimiento de las leyes.

La Ley 17/2009, de 23 de noviembre, y la Ley 2/2011, de 4 de marzo, significaron un avance en la implantación de los principios de buena regulación (destacando lo referente a actividades económicas). 

La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, daba  pasos adicionales importantes, poniendo a disposición de los ciudadanos la información con relevancia jurídica propia del procedimiento de elaboración de normas.

Era preciso contar con una nueva regulación para terminar con la dispersión normativa existente, y para reforzar 

- la participación ciudadana, 
- la seguridad jurídica y 
- la revisión del ordenamiento. 

Con La Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas se establece por vez primera en una ley, las bases para el desarrollo de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas, con lo que se aseguba su ejercicio, de acuerdo con los principios de:

- buena regulación, 
- garantizar de modo adecuado la audiencia y participación de los ciudadanos en la elaboración de las normas y 
- lograr la predictibilidad y evaluación pública del ordenamiento

Todo ello se presentaba imprescindible en el derecho constitucional para proporcionar la seguridad jurídica. Crucial en un Estado  descentralizado territorialmente, en el que coexisten tres niveles de Administración territorial que proyectan su actividad normativa sobre espacios subjetivos y geográficos en muchas ocasiones coincidentes; y con esta regulación se siguen las recomendaciones que en esta materia ha formulado la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en su informe emitido en 2014 «Spain: From Administrative Reform to Continous Improvement».

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